如果房屋拆迁许可证的存根可以界定为过程性信息的话，建设用地规划许可证的底稿就更有理由被界定为过程性信息。

  注释: ①See Daniel E. Hall, ADMINISTRATIVE LAW(New York: Delmar Publishers Inc. Lawyers Cooperative Publishing, 1994). pp13-14. ②［日］美浓部达吉著：《议会制度论》，邹敬芳译、卞琳点校，北京：中国政法大学出版社2005年版，第70页。(46)更何况这种不合时宜的声音早在代表候选人提名机制中大致得到提防。

既然会期短，那么就延长会期，不就能够解决人大难以有效行使职权的问题吗？这种显而易见的解决办法，在1982年宪法修改过程中便有人提出过，有的说，人大要成为真正工作的机关，就应该增加每年开会的次数。对于地方人大及其常委会的选举工作，通常情况下，中共各省、自治区、直辖市党委根据《中共中央关于转发〈中共全国人大常委会党组关于做好全国县乡两级人民代表大会换届选举工作意见〉的通知》(比如中发［2011］4号)、《中共中央关于转发〈中共全国人大常委会党组关于县级以上地方各级人民代表大会换届选举工作有关问题的意见〉的通知》(比如中发［2002］6号)，向本省、自治区、直辖市所辖的各级党委、各厅局党委(党组)和各人民团体党组转发中共本省(自治区、直辖市)人大党组关于做好全省(市、自治区)县乡两级人民代表大会换届选举工作意见的通知，强调换届选举的重要事项，比如换届选举工作全过程都要在党委统一领导下进行，善于运用法律实现对换届选举工作的领导权和主动权，重大问题向党委请示汇报，由党委决定，切实保证选举工作的正确方向的党的领导原则。(41)这种代表候选人确定模式，配之以选举中代表候选人禁止竞争限制，所产生出来的具备各种特殊结构和身份的人大代表，在形式上符合了代表的广泛性。(14)许庆雄著：《宪法入门Ⅱ：政府体制篇》，台北：月旦出版股份有限公司1998年版，第44－51页。我国人大代表与人大常委会委员(尤其是常委会专职委员)的行政级别现象，与国际社会作为民意代表的议员有天壤之别。

(44)许崇德著：《中华人民共和国宪法史》(下卷)，福州：福建人民出版社2005年版，第512页。这就是为什么人大代表所兼任职务普遍具有高度行政化，不仅上述党(中共)政(行政机关)领导、人大领导、政协领导、法院领导、检察院领导具备《公务员法》所谓的行政级别，而且一些民主党派人大代表、国有企业代表、人民团体代表、高校代表(尤其是党委书记、校长、院长、副校长等)、医生代表(尤其是公立医院院长、副院长)等都具备行政级别，甚至农民代表中村官占全部农民代表的比例也高达78.6％。(28)王晓民主编：《世界各国议会全书》，北京：世界知识出版社2001年版，第758－762页。

对于代表候选人的提名，代表名额分配到各选区或选举单位后，各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。在性质上，立法机关(民意机关、代议机关)是一种政治性的机关，③这种政治性的机关至少体现在如下几个方面上：第一、作为政治性机关的议会代表着人民的政治利益。这是因为：由普遍具备行政级别的人大代表组成的人大，是一个高度的同质性的特殊政治机构，党政机关常规下的行政运作模式由此可以潜移默化地渗透到这种在法律层面上按照平等人之间设置规则(比如议事规则中的一人一票、票值相等、表决少数服从多数)的机构中，透过人大会议高度仪式化(比如人大会场中少数民族代表需要穿戴本民族传统服饰、僧侣代表需要穿戴僧服等)、程序化运作规则，演绎出一场场中国特色的国家权力机关政治大戏。(3)对于职业、党派和其他特殊身份要求，《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》规定全国人大和地方各级人大应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表，全国人民代表大会和归侨人数较多地区的地方人民代表大会，应当有适当名额的归侨代表(第6条)，全国人大和地方各级人大代表名额的分配应当各方面都有适当数量代表(第14条、第16条)。

(40)这种代表候选人确定模式，实际上就是将代表候选人首先进行政治分群(political cleavages)，在这个基础上，再提出具体的代表候选人。从国际社会看，作为由选民(人民)民主选举产生的民意代表，民主选举机制首先要求议员应当有任期限制，这种任期制度也是民主机制得以发挥作用的重要前提，因为选民(人民)可以通过定期选举机制更换他们认为不称职的议员。

《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》也明确规定：无固定工资收入的代表执行代表职务，根据实际情况由本级财政给予适当补贴(第34条第二款)，代表的活动经费，应当列入本级财政预算予以保障，专款专用(第35条)。这些人大代表也高达49人，原担任过市人大常委会领导职务的有6人，总共55人，占总人数的12.6％。如果人民代表只是一个不带薪的第二职业，如果议员必须整天从事别的行业才能满足温饱，那么他怎么可能做好立法这项极为专业、复杂和耗时费力的工作？(25)因为议员与工人、农民、法官、教师等一样，本质上也是一种职业，而且这种职业因议员背后选民(人民)的定期检验压力而应当更加敬业。(二)中国人大及其常委会与人大代表及常委会委员之性质 1.人大及其常委会、人大代表与常委会委员同国际社会议会和议员之相同点。

③沈寿文：《政府权力横向配置新论——从结构功能主义角度的分析》，载《政法论丛》2011年第1期，第15－16页。(15)事实上，无论是议员的薪俸待遇、议员的专职化、议员议事时间保障(议会会期的合理设置与议事规则合理配置议员发言时间等)还是言论与表决免职权等的设置，均是根源于议员作为议会这一民意机关之一员能够平等、独立且自由地代表背后选民(人民)利益这一民意代表的性质之中。(30)王瑞贺：导论，载杨建顺编著：《日本议会》，北京：华夏出版社2002年版，第8－9页。(26)实践中，个别地方曾经有过专职代表的尝试，如2010年7月，四川省罗江县曾试验过专职人大代表，参见翟峰：《从四川罗江设立专职人大代表想到的》，载《上海人大月刊》2010年第8期，第49页。

因为，对于选民(人民)来说，选出一个什么性别、职业、民族(族群)等身份的民意代表并不重要，重要的是民主机制能否真正发挥作用，以保障选民(人民)监督选出的民意代表能够真正维护选民(人民)的利益。然而，不幸的是，中国人大代表与人大常委会委员走的是一条兼职化道路。

然而，就国际社会作为民意机关的议会和作为民意代表的议员性质之要求上对比，中国人大及其常委会以及人大代表与人大常委会委员，仅就法律文本上看，同样存在着与国际社会议会和议员不同的重要特征。(3)宣传法律和政策，协助本级人民政府推行工作，并且向人民代表大会及其常务委员会、人民政府反映群众的意见和要求(《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第37条第一款)。

应当有适当数量的基层代表，特别是一线工人、农民和专业技术人员代表的比例要比上一届有所上升，代表候选人中妇女的比例应当占30％以上。这种状况，实质上只有人大代表中被选为人大常委会、而且是专职常委会的委员，才存在类似于国际社会议员薪俸意义上的工资报酬。⑨议会这种政治性的机关，通过其组成成员(议员)的民主选举获得了民主宪政秩序之正当性。就中国人大及其常委会而言，事实上，1989年实施的《全国人民代表大会议事规则》第18条第一款已经明确规定：全国人民代表大会会议公开举行。这些人大代表占总人数的2.7％。为此，现行法律规定了代表(委员)的津贴制度，即国家根据需要给予往返的旅费和必要的物质上的便利或者补贴(《全国人民代表大会组织法》第42条、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第36条)。

有民主党派、工商联、工会、妇联、侨联、宗教团体等不同界别的代表。根据较多数选民的意见，确定和公布正式代表候选人名单(《选举法》第10条第一款第四项)对于正式候选人的确定有着法定的效力。

(12)议员的这种属性深深烙刻在当今国际社会作为民意机关的议会之结构性特征之中，(13)成为议会之所以为民意机关、议员之所以为民意代表的前提条件之一。尽管我国现行《宪法》和法律并没有直接规定人大代表和人大常委会委员的行政级别，但是由于实行人大代表和常委会委员的兼职制度，人大代表和常委会委员的工资待遇依赖于所属单位，由此带来一系列现象：一方面，由于乡镇人大代表中有部分被选举为乡镇人大主席、副主席。

⑧参见L. A. Versteyl. a. a. O. (Fn. 43), Art. 42Rdnr. 7. 转引自陈淑芳：《永续民主与法制》，载陈淑芳著：《权力分立与权限归属》，台北：元照出版公司2011年版，第64页。四是，旁听公民的权利不同。

有的规定旁听人员只能‘看和‘听，不能阅读文件。(21)而之所以规定妇女代表比例，是因为一些地方在人大代表的选举中，妇女代表的比例依然偏低。而真正不具备任何行政职务和没有任何行政级别的代表少之又少。而这种做法在全国人大常委会一位官员看来，就是为了增加全国人大会议的开放程度，体现政务公开的精神。

(33)乔晓阳、张春生主编：《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法释义及问题解答(新编版)》，北京：中国民主法制出版社2011年版，第23－24页。然而，代表结构的预先安排以及选举的模式大致是相同的。

既然代表专职化水平低，那么就应该提高专职化水平。在一般情况下，全国人大常委会委员长为国家级正职、副委员长为国家级副职，省级人大常委会主任委员为省部级正职、副主任委员为省部级副职，省级人大专门委员会主任委员为厅局级正职、副主任委员为厅局级副职，设区的市(自治州)人大常委会主任为厅局级正职、副主任委员为厅局级副职，设区的市(自治州)人大专门委员主任委员为县处级正职、副主任委员为县处级副职，县级人大常委会主任委员为县处级正职、副主任委员为县处级副职，县级人大专门委员会主任委员为乡科级正职、副主任委员为乡科级副职，乡镇人大主席为乡科级正职、专职副主席为乡科级副职。

另一方面，为了保障作为民意机关的议会能够发挥立法、决策、财政监督、人事监督等民主职能，避免其他机关非法干预，应当对作为民意代表的议员特权——主要包括薪俸待遇、不受逮捕权、言论及表决免责权等方面——予以合理保障。有一些是政策的直接操办者，他们主要是人大代表中被选为人大常委会委员(尤其是专职委员)的人大代表。

事实上，如果人大代表和常委会委员与作为民意代表的议员在性质上相同，上述关于人大代表和常委会委员的义务根本无需规定。在代议制度下，通过民主选举产生的民意代表(议员)所组成的民意机关(议会)，便是议员(民意代表)代表人民集体作出决策的代议机关。⑩陈慈阳著：《宪法学》，台北：元照出版公司2005年版，第711页。［美］J. R. 彭诺克(J. R. Pennock)：《代表：理论与实际上的探讨》，郭秋永译，等节的内容。

有意思的是，对于实施间接选举的全国、省、市(设区)三级地方人大代表选举工作，按照《选举法》规定，主持选举的机构为本级人大常委会(第8条)。包括全国人大常委会委员长、专职副委员长、秘书长、专职常委，地方各级人大常委会主任、专职副主任、秘书长，专职常委，乡(镇)人大专职主席、副主席。

(41)邱家军著：《代表谁？——选民与代表》，上海：复旦大学出版社2010年版，第160页。各级人大常委会机关工作人员。

显然，这种与人大代表(常委会委员)兼职制度挂钩的人大代表或常委会委员的津贴制度，与国际社会职业化议员的薪俸制度有本质的区别。中国与国际社会这种差异，在本质上是：议员民主选举是自下而上进行的，而人大代表和常委会委员结构安排是自上而下的。